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政策制定的艺术|理解经济学和经济政策制定中的一些基本原则

 

《政策制定的艺术——一位经济学家的从政感悟》

英文名: An Economist in the Real World——The Art of Policymaking in Tndia .

作者:[] 考希克·巴苏 Kaushik Basu

译者: 卓贤 

出版社:中信出版社

出版日期: 20169月第1

 

导读词:鹧鸪天◎『政策制定的艺术』

日暮飘荡断残云,阴霾堆积暗渐深。

夏夜雨来清凉意,鸿蒙初辟洗净尘。

勤推演,苦历程,如斯智慧再权衡。

观察市场谋良策,经世逻辑济万民。

一、提出问题说病征——制定经济政策的工作有点类似于工程师,但是又更具复杂性和挑战性

1、全球化中的“沙拉碗式滞涨”。2010年至2012年间,世界经济陷入了增长停滞的泥沼。有证据显示,与以往不同,几乎所有的工业化国家都出现了经济停滞,其中包括美国、欧洲和日本,而几乎所有的新兴市场经济体又都发生了通胀,其中包括印度、阿根廷、巴西、越南和中国。世界经济格局前所未有,这也意味着全球化正面临一个有趣的挑战。对于印度而言,从2009年下半年开始,印度持续经历了近五年的通胀,年通胀率始终在7%--11%之间。作者200912月到印度政府担任首席经济顾问时,这个数字为10%,非常高。

2、印度如何促进投资,尤其是基础设施建设与投资?对于新兴经济体,尤其是像印度这样有着大量剩余劳动力的国家而言,经济增长的主要驱动力是投资。书中通过数据表格和图形清晰地描述了印度投资与经济增长之间的明显的正相关关系。当一个国家实现了工业化,劳动力成为硬约束,投资与经济增长的上述关系将不复存在。更进一步讲,一旦投资率变得非常高,比如超过了40%,投资回报率就会大幅下降。印度目前的投资率在35%上下,还可以继续提升45个百分点的投资率。

3、如何关注到经济中的“O型环”——那些导致宏大政策失败的细节因素?除了四个大的议题(财政和货币政策、贸易和汇率管理、基础设施建设、全球化)之外,作者认为决策者往往容易忽视经济范畴之外的各类问题(法律、文化和政治领域),尤其是决定国家成败的潜藏在深处的细节问题,政策制定中需要引起对微观设计问题的重视。作者列举了经济运行中的一些细节问题的例子——贫困补贴对穷人究竟意味着什么?应由私人部门还是由政府发放?以现金还是实物形式发放?粮食补贴体系中投放机制中要注意哪些细节?如何设计信贷市场监管框架?法律是否允许用新股发行收入支付“股息”?小微企业创立或清盘以及合约执行是否便利?

二、分析问题寻症结——作者善于找寻深层次原因

1、从更本质的层面上认识通胀的成因。通胀直接影响着大众的生活,相对于财政赤字而言,老百姓对通胀有切肤之痛。通胀发生的原因在于——过多的购买力追逐过少的商品和服务。只不过经济系统太复杂,需求来源如此多样,很难简单地追溯通胀根源。在一些极端案例中,通胀会被归咎于央行大肆印钞或者政府过度开支;银行对个人客户态度的转变;出现了新的可用交换媒介(比如加密货币);老百姓将枕头下的钱存入银行,导致经济中有效货币供应量增加;某些金融包容政策的实施(穷人的福利与通胀);美国的量化宽松政策使得很大一部分流动性辗转流入当时正在以合理速度增长的新兴经济体等等情况。从抽象的层面来说,通胀是我们立约和履约的产物,起源于信用。假如我们都是完全不守信的人,从来不履行承诺,那么我们就不会有通胀,但也会因此变得极端贫困,处于原始的生活状态。造就现代文明最为重要的“经济”承诺是奇妙的货币,是一种社会通用承诺,而政府则是这种承诺最重要的仲裁者,中央央行和国家财政部门作为流动性的管理者,也就成为了货币和物价的管理者。

2、基础设施投资不仅涉及建造技术,更重要的问题在于融资。印度第十二个五年计划(2012-2017)制定了1万亿美元的基础设施投资目标,其中约有一半的投资需要来自民营资本。这些资金能否成功筹集,显然取决于政府政策,印度政府也在就大型基础设施项目考虑如何尽快兑现新政府首脑20145月就职时所作出的承诺——实现工业化跨越式发展。作者的逻辑是,政府不必用财政收入承担社会上所有基础设施的支出,而应通过创造合理的激励机制来鼓励私营机构提供公众所需的设施(印度也在考虑PPP),否则2008年财政刺激效果已于2010年发挥效果以后,继续刺激带来的巨额赤字,有可能使得印度通胀率的上升。就像使用抗生素一样,短期有效,反复使用会产生副作用。

3、印度经济起飞的最初动力是金融改革的一个意外产物。是上升的储蓄率和投资率大大提振了印度的增长速度。上世纪70年代左右,印度成立的国有共同基金计划以及印度政府为了实现的激进目标而开展的银行国有化,改变了印度储蓄率一直很低的状态。60年代及以前,储蓄占GDP12%左右,70年代初开始上升,70年代末上升到20%以上,30年间印度家庭储蓄率从大约10%上升到了25%,而且其中一半的储蓄都采取了容易转为实际投资的金融储蓄形式。从此,印度摆脱了所谓的“印度式经济增长率”(长期处于不超过3.5%的低速增长陷阱)的枷锁,整个80年代都是5%以上,很多年份都达到了9%上下。

三、解决问题开药方——政策制定要兼具艺术(政治经济的直觉,社会学还有心理学和常识)和科学(借助科学理论和统计分析)的属性

1、政策制定者需要具有“二阶思考(Two-stage thinking)能力”。所谓二阶段思考,就是运用一定的经济学思维、逻辑推理能力以及基本的道德责任,对有关问题多想一步。只有对政策的各方反应和预期效果进行科学的前瞻性评估,才能针对不同类型的经济活动制定出适宜的法律。否则,一些貌似合理的政策可能带来南辕北辙的结果,不仅无法达到预期目标,还可能造成新的问题。书中展示了粮食市场干预(小批量向更多贸易商投放粮食,有利于保持市场的竞争活力)、政府制定外汇管制规则(放松外汇管制反而使得印度外汇储备量增加)、许可证制度(摆脱许可证制度束缚,使得制造业开始加速发展)、腐败治理(政府官员包括那些实际占绝大多数的洁身自好的清廉官员在内,都开始不作为,导致改革止步不前)等例子,充分说明了持有先入为主的想法而忽视现实激励机制的政策设计注定会失败。缺乏二阶思考能力而作出的政策,将对国家利益造成巨大的损害,而且往往会使得经济和社会陷入某种恶性循环。

2、基础设施投资与政府担保——基础设施项目通常具有很多正外部性,政府精心为投资者设计并提供担保,可以保证各个有价值的项目得以开发,并在不必承担额外的大规模财政开支和不增加财政赤字的前提下,提高项目的成功率。政府担保是强大的工具,但众所周知的是,长远来看,这样的政府承诺最终也会造成不可持续的财政赤字,随之而来的是通胀、投资失败乃至最终的经济衰退。因此,国际标准认为,政府不要给投资者尤其是私营企业的投资项目提供担保。尽管如此,作者认为,政府为一些战略性项目提供精心设计的担保或安慰函有利于国家整体利益,尤其适用于那些经济即将起飞且考虑扩建基础设施的后发追赶国家。对于如何谨慎使用政府担保,作者建议,政府首先要检验投资项目是否可行,然后谨慎筛选出一套互补的项目组合,再提供精心设计的担保合同。

3、政府干预与市场——“看得见的手”与“看不见的手”之间需要划出一条清晰的分界线。作者肯定了政府适度干预经济的必要性。他认为,部分市场原教旨主义者建议将一切都交给自由放任的市场是愚蠢的,斯密在提出市场“看不见的手”这个概念时,也是有限定条件的。政府和市场都有自身的局限性,政府部门建立高效的官僚体制对改革和政策起到关键性作用,市场上单纯由利润驱动的商业模式无法满足社会中很多重要的需求,这些需求交由私营企业会导致腐败丛生和剥削无度,老百姓的贫穷问题会更加严重。政府应该定位于保障市场保证不了的分配公平、创建和提供一个赋能于民的环境,充分发挥市场的作用。所以,需要对应思考如何完善治理机制,以实现在政府直接干预和让市场发挥作用之间划出一条清晰的分界线。

 

备注:一个近一两百年以内诞生了泰戈尔、甘地等有国际主义、多元化包容以及政教分离思想的伟大人物的国度,始终包含这种人文主义,是印度的一种幸运与福祉。所以,在看了最近的电影《摔跤吧,爸爸》后,想到专门笔记一下这本书。相应作者说的“发展无国界”。一个国家项目的成功,其实是这个范围越大、实际越小的世界” 的成功。

 



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